028. 방어적 민주주의: 대통령 탄핵

쟁점: 탄핵의 정당성

① 국민주권의 실현

국민주권의 실현을 위해 탄핵을 법에 규정해야 한다. 대통령의 역할은 행정부의 수반으로서 국민의 의사를 구체적인 정책으로 실현하는 것이다. 그러나 일반적이고 추상적인 법률을 현실에 집행하는 방식에는 구체적인 상황마다 큰 차이가 나타날 수 있다. 따라서 국민은 대통령과 공무원의 전문성을 바탕으로 재량적인 판단을 내리도록 허용한다.
재량권을 부여하는 목적은 국민주권과 민주주의의 실현을 위해서이다. 만일 대통령이 재량적인 판단 과정에서 국민의 의사와 이익 증진이 아닌, 자신의 의사와 사익 추구를 목적으로 한다면 이에 대한 책임을 물어야 한다. 따라서 법에 탄핵을 규정하여 국민주권과 민주주의 실현이라는 국민의 요구를 명백하게 훼손한 경우 탄핵하여 그 권한과 직무를 정지시키고 책임을 물어야 한다.

(특히 단임제 국가의 경우, 선거를 통한 재평가 과정도 이루어질 수 없다는 점에서 책임을 묻기 위해서는 탄핵이라는 절차가 필요하다.) 만일 대통령을 파면할 수 없다면, 앞으로 대통령이 국민주권을 명백히 훼손하더라도 사회는 이를 용인해야 할 것이며, 이에 따른 여러 폐습이 확대·고착될 우려가 있다. 이는 현재의 헌법 질서에 부정적인 영향을 줄 뿐 아니라, 우리 헌법이 지향하는 이념적 가치와도 충돌하며, 미래의 국민주권 실현 훼손의 가능성을 방지할 수 없을 것이다.

② 정당한 탄핵 절차: 가중다수결

탄핵이 정당화되기 위해서는 국민주권을 훼손하였음이 명백하여야 한다. 대통령의 권한은 국민이 부여한 것이기에, 그 권한을 뺏기 위해서는 국민의 대표인 국회의원이 가중다수가 국민주권을 명백하게 해하였다고 판단해야 한다. 가중다수결을 적용하는 이유는 국민 개개인의 의사를 보다 신중하게 반영하기 위해서이다.
가중다수결은 소수의 반대표만으로도 안건이 부결될 수 있기 때문에, 소수의 의사가 더 잘 반영될 수 있다. 대통령의 권력은 국민이 부여한 것이기에 주권자인 국민 개개인의 의사가 반영되어야 하며 이를 위해 국민의사를 대변하는 국회의원의 의사결정에 가중다수결을 적용하여 신중한 의사결정이 이루어지도록 해야 한다.

③ 정당한 탄핵 사유

대통령의 권력 행위가 국민주권을 훼손하였음이 명백해야 한다. 국민은 자신의 주권 실현을 위해 대통령을 선출할 권한을 지닌다. 이 과정에서 개개인은 대통령의 전문성을 자유롭게 판단하여 선거로 그 판단을 표출한다. 그러나 권한에는 책임이 따른다. 국민 스스로가 자유로운 선택에 의해 민주적 정당성을 부여한 만큼, 이에 대한 책임을 져야 하고 쉽게 대통령의 권한을 박탈할 수 없다.
그래서 대통령의 권한과 임기가 보장하기 위해 명백한 국민주권의 훼손이 아닌, 직무 수행의 무능함이나 불성실은 대통령의 탄핵 사유가 될 수 없다. 또한 대통령의 정책이 단기적으로는 국민에게 피해를 주는 것으로 보여도, 장기적으로는 국민을 위한 것일 수 있다. 혹은 시간이 흘러 잘못된 정책이라 판단되더라도, 그 당시에는 최선이라고 판단한 정책일 수 있다.
그러나 대통령의 정책 수립과 집행의 목적 자체가 국민을 위한 것이 아니라면, 즉, 국민주권의 훼손임이 명백하다면 정당한 탄핵 사유가 될 수 있다. 이때, 명백한 국민주권의 훼손 여부는 주권자인 국민이 대통령의 직무 수행을 어떻게 판단했는가에 달려 있다.
이 판단은 확정적·고정적인 것이 아니라 구체적 사건에서 ‘대통령의 법 위반 행위’의 경위와 내용, 침해되는 헌법 질서의 의미와 내용뿐 아니라, 탄핵 심판의 시대적 상황, 지향하는 미래의 헌법적 가치와 질서, 민주주의 역사와 정치·경제·사회·문화적 환경, 헌법 수호에 대한 국민의 법 감정 등이 종합적으로 고려되어 결정된다.
명백한 국민주권 훼손의 예로 민간인의 국정 농단과 특정 민간인의 사적 이익을 위해 권한을 사용한 경우를 들 수 있다. 대통령의 권한은 국민이 부여한 것이며, 따라서 국민을 위해 사용할 때 정당성을 지닌다. 따라서 국민이 부여한 권한을 사익을 위해 행사하거나, 국민이 정당성을 부여하지 않은 자가 권한을 행사하는 것은 정당성이 없는 명백한 국민주권의 훼손이다.

cf) 2004년 노무현 대통령 탄핵: 대통령의 선거 중립 의무 위반은 정당한 탄핵 사유인가?

2004년 노무현 대통령은 “여당인 열린우리당 득표에 도움이 되는 일이라면 뭐든 하고 싶다”라고 발언한 것에 대해 대통령이 선거 중립의 의무를 위반했다는 이유로 당시 다수 의석을 차지하고 있던 야당들에 의해 탄핵소추가 의결됨.
그러나 여론조사에서 국민 대다수가 대통령의 발언이 야당들에 사과할 일이기는 하지만 국민주권이 명백하게 훼손된 탄핵 사유는 아니라고 판단했으며, 헌법재판소의 결정도 동일함.

※ <추가 논의> 만일 이 사례에서 헌법재판소가 탄핵 결정을 내렸다면 이 탄핵은 정당한가?

국민 다수의 여론과 배치되는 국회의 소추 의결 결과. 정당한 절차에 따라 탄핵 결정이 내려졌더라도 국민의 의사에 반한다면 이는 정당한 탄핵이라 볼 수 있는가?

• (정당하다) 국민은 민주적 절차를 통해 전문가인 대표를 선출하여 국회를 구성하고 주권을 위임하였다. 따라서 정당한 절차를 거친 대표의 의사는 국민의 의사를 대변한 것으로 의제된다. 헌법재판소의 판결 역시 합의된 민주적 절차 중 하나로, 정당한 절차를 거쳤다면 그 판결은 정당하다.
• (부당하다) 헌법재판소는 국민이 직접 선출한 권력이 아니므로, 국민 다수의 의견에 반하는 판결은 국민주권을 침해할 수 있다. 특히 탄핵의 경우 그 판결을 되돌릴 수 없다는 점에서 그 침해가 중대할 우려가 있다. 또한, (여소야대 정국의 경우) 다수당이 국민의 의사에 반하여 탄핵을 결정할 수 있다면, 탄핵을 권력 장악을 위한 수단으로 활용하여 절대국가가 도래할 위험성이 있다.