096. 배상과 보상:국가배상과 손실보상

쟁점: 국가배상청구권 / 손실보상청구권

① 국가배상청구권

1. 의의: 국가배상청구권이란 공무원의 직무상 불법행위로 손해를 받은 국민이 국가 또는 공공단체에 그 손해를 배상해 줄 것을 청구할 수 있는 권리를 말한다. 배상 범위는 물질적 손해뿐 아니라 정신적 손해까지 포함하며, 미래 발생할 이익까지도 배상해야 한다.
2. 요건: 1. 공무원의 2. 직무 집행 과정의 직무 행위가 3. 불법(고의, 과실)에 의하여 4.손해가 발생해야 한다.
3. 사례: 군인 군무원의 2중 배상 금지
   [1] 도입 배경
   이중배상금지란 군인, 군무원과 경찰공무원이 직무 중 죽거나 다쳐도 국가에 손해배상을 청구할 수 없고 법정 보상금만 받는 제도다. 민간인과 일반 공무원은 보상금도 받고 국가에 대해 손해배상도 따로 청구할 수 있으나 군인, 군무원과 경찰은 할 수 없다. 1964년 베트남 전쟁에 한국군이 참전 이후 사상자와 그에 대한 배상금이 급증하자 박정희 정권은 배상청구권을 일부 제한하는 입법안을 국회로 넘겼고, 1967년 2월 6일 자로 구 국가배상법과 국가배상금청구절차법을 폐지한 이후 단일법으로 제정하는 안이 국회를 통과하여, 같은 해 4월 3일 자로 시행되었다. 개정 당시에도 법조계에서 민사소송권에 중대한 제한을 가한다라는 견해가 있었고, 2004년 군인연금법, 경찰연금법 개정 이전까지 경찰, 군인이 사망할 경우 관련 연금법에 따라 36월 치 봉급이 보상금 전부여서 논란이 컸다. 현재 이 제도가 인권과 기본권을 침해한다는 논란이 공무원노조, 교직원노조를 중심으로 제기되고 있다.
   
   [2] 숙직실 연탄가스 사망 (대법원 77다2389)
   대법원은 경찰관이 숙직실에서 숙직하다가 연탄가스 중독으로 사망한 경우 숙직실이 전투훈련에 관련된 시설이 아니므로 공무원연금법에 의한 순직연금 외에도 손해배상청구소송이 가능하다고 판결하여 국가보상과 국가배상을 양립시키려 하고 있다.
   
   [3] 전투경찰순경 (헌법재판소 94헌마118)
   국가배상법 제2조 제1항 단서 중의 ‘경찰공무원’은 ‘경찰공무원법상의 경찰공무원’만을 의미한다고 단정하기 어렵고, 널리 경찰업무에 내재된 고도의 위험성을 고려하여 경찰조직의 구성원을 이루는 공무원을 특별취급하려는 취지로 파악함이 상당하고, 따라서 전투경찰순경은 헌법 제29조 제2항 및 국가배상법 제2조 제1항 단서 중의 ‘경찰공무원’에 해당한다고 보아야 할 것이다.
   
   <최근 사례>
   과거사 사건 재심에서 무죄를 선고받은 피해자의 국가배상청구권에 민법상 소멸시효 제도를 적용하는 것은 헌법에 어긋난다는 헌재의 판결. '중대한 인권침해 및 조작의혹 사건'이나 '민간인 집단 희생 사건' 등 과거사 피해자의 국가배상청구권은 일반적인 국가배상청구권과 근본적으로 달라 특별히 보호해야 한다는 이유.
   "기본권을 보장할 의무를 지는 국가가 오히려 국민에 대해 불법행위를 저지른 경우 이를 사후적으로 회복·구제하기 위해 마련된 과거사 피해자의 국가배상청구권을 희생할 정도로 국가배상청구권의 시효 소멸을 통한 법적 안정성 요청이 중요하다고 할 수 없다."
   "국가가 공무원의 조직적 관여를 통해 불법적으로 민간인을 집단 희생시키거나 장기간 불법 구금·고문 등에 의한 허위 자백으로 유죄 판결을 내리고 사후에도 조작·은폐를 통해 진상 규명을 방해했는데도 그 불법행위의 시점을 소멸시효 기산점으로 삼는 것은 손해의 공평한 분담이라는 손해배상제도의 지도원리에도 부합하지 않는다."

② 손실보상청구권

1. 의의: 헌법 제23조 제3항은 공공필요에 의한 재산권의 수용, 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다고 규정하고 있다. 이에 따라 국가가 개인의 재산을 수용, 사용, 제한하는 경우 정당한 보상을 해야 한다. 예를 들면, 댐이나 도로를 만들기 위해 국가가 개인의 토지를 수용했다면 토지에 대한 보상을 해야 한다. 손해배상이 공무원의 불법행위에 대해 배상한 것이라면, 손실보상은 법에 부합되는 적법한 행위에 대한 보상이다.
   
   
2. 보상원칙: 정당보상원칙에 따라, 보상은 정당한 보상이어야 하고, 정당보상의 기준은 수용되는 재산의 시장거래가액, 즉 시가로 보상해야 한다. 그러나 국토해양부 장관이 매년 고시하는 공시지가를 기준으로 보상해도 정당보상원칙에 반하지 않는다. 현금보상이 원칙이나 현물보상도 가능하다.

cf) 손해배상: 책임이 있는 당사자가 다른 당사자에 대해 행하는 급여로, 손해배상은 타인의 권리나 이익을 침해하여 가한 손해에 대한 배상이다. 일반적으로 행위자의 고의, 과실 등 그 귀책사유가 있는 경우에 인정되나, 이것들을 완화하거나 또는 이것들이 없어도 인정되는 경우가 있다.

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사례적용

1. 지하철공사(공공사업)의 시행으로 점포 앞의 통로가 막혀 영업에 지장을 받은 경우
   적법한 공권력의 행사이지만 특정인에게 재산상의 특별한 희생이 발생하였다면, 전체적인 공평 부담의 견지에서 손실보상이 인정되어야 한다. 지하철 공사로 인하여 주변 지역의 상인들에게 수입 상실의 손해가 발생하리라는 것을 쉽게 예견할 수 있고, 그 손실의 범위도 구체적으로 특정할 수 있는 경우이므로 관련 법규정을 유추하여 손실을 보상해주어야 한다.
   
   
2. 고속도로 위 큰 바위로 인해 교통사고가 발생했고, 낙석주의 경고표지가 없었던 경우
   고속도로는 시속 100킬로미터의 속도로 차량이 빈번히 통행하는 도로로서, 도로상에 통행에 방해가 되는 어떠한 장애물도 허용될 수 없는 것인데, 고속도로에 큰 바위가 놓여 있다는 것은 고속도로의 관리·보존상의 하자가 있는 경우에 해당한다. 따라서 고속도로 관리자에게 그에 대한 손해배상을 청구할 수 있다.
   만약 그 방해물이 놓이게 된 것이 자연재해 등 불가항력으로 인한 것이라거나, 손해의 방지에 필요한 주의를 다한 경우에는 면책될 수 있다. 그러나 낙석주의 등과 같은 아무런 경고표지 없이 큰 바위가 고속도로 위에 놓여 있는 것을 방치한 것에 대해서는 면책이 될 수 없다.
   
   
3. 기록적인 집중폭우와 예상 외의 갑작스러운 강풍으로 국도에 돌과 흙이 무너져 급정거한 차량의 전복사고가 발생한 경우
   도로상의 산사태와 낙석으로 인해 신체상, 재산상 손해를 입었으므로 손해배상 책임을 물을 수 있다. 그러나 국도의 관리상의 하자가 있었는지가 문제된다.
   돌과 흙더미가 도로에 쌓여 차량의 통행을 방해한 것은 도로로서의 사회적 기능을 다한 것이라고 볼 수 없으므로 영조물의 설치 또는 관리의 하자를 인정할 수 있다. 그러나 사건의 원인이 되는 집중폭우는 예상하기 힘든 것으로, 안전 확보 노력을 성실히 기울여도 막기는 불가능하다. 따라서 이는 불가항력에 해당하여 도로관리자 측의 관리하자가 인정되기 어려워 면책이 된다. 또한 이러한 정도의 비와 강풍이 불었다면 운전자도 운행을 중지하거나 속도를 낮춰 사고를 예방하려는 노력을 했어야 한다. 통상적인 주행 환경이 아닌 상황에서 주의를 기울여야 했음에도 급정거를 하다가 사고가 발생한 점을 보았을 때 운전자 E의 책임 역시 있다고 보아야 한다.
   
   
4. 행정기관이 공익목적을 위해 개인의 토지를 공공용지로 지정한 경우 구제법적 수단
   토지에 대한 금전적인 보상과 더불어 공익목적이 소멸된 경우 원소유자가 토지를 환매할 수 있는 환매권을 취득할 수 있다.
   국가에서 공익목적을 위하여 개인의 토지를 공공용지로 지정하는 경우, 토지를 취득 또는 사용하기 위해 토지 소유자에게 그에 대한 정당한 보상을 해주어야 한다. 국가는 공익목적을 위해 개인의 재산권을 수용이나 사용, 제한할 수 있으나, 이로 인해 개인이 입은 손실을 보상하여야만 적법하게 토지를 취득할 수 있다.
   또한 정당한 손실보상을 받았다고 하더라도, 원래 자신의 자발적인 의사에 기하여 그 토지 등의 소유권을 상실하는 것이 아니어서, 그 토지 등을 더 이상 당해 공공사업에 이용할 필요가 없게 된 때(=공익성의 필요가 소멸한 때)는 원소유자의 의사에 따라 그 토지 등의 소유권을 회복시켜주는 것이 공평하다.
   
   cf) 환매권: 매도한 재물이나 수용당한 재물을 구소유자가 다시 매수할 수 있는 권리

③ 손해배상청구권 vs 손실보상청구권

손해배상청구권	손실보상청구권
개인주의의 사상에 기초	단체주의의 사상에 기초
위법한 공권력 행사	적법한 공권력 행사이나 특별한 희생을 야기한 경우
공무원이 법에 근거도 없는데 숙박업 허가를 취소한 경우	국가가 도로공사를 위해 토지를 수용한 경우
물질적, 정신적 손해	물질적 손해

 

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군인 군무원의 2중 배상 금지
헌법 제 29조 제2항: 군인, 군무원, 경찰공무원 기타 법률이 정하는 자가 전투, 훈련 등 집무집행과 관련하여 받은 손해에 대하여는 법률이 정하는 보상 외에 국가 또는 공공단체에 공무원의 직무상 불법행위로 인한 배상은 청구할 수 없다. 

<최근사례> ‘군 입대 후 뇌수막염 진단을 받아 치료를 받다 사지가 마비되는 부상을 입은 부모들의 국가배상 청구에 대하여, 본인’과 ‘유족’의 손해배상청구권이 배제되고, ‘유족’이란 ‘전사, 순직한 군인 뒤에 남은 가족’이기 때문에, 전사나 순직이 아닌 부상을 입은 군인의 가족은 여기서의 ‘유족’의 개념에 포함되지 않는다고 보아 배상을 인정하였다. 이러한 법원의 결론은 결과적 합리성을 추구한 것이자, 궁여지책으로 이중배상금지 조항의 문제를 해결하고자 시도한 결과라고 할 수 있다.